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法规解读丨准确理解把握《监察法实施条例》中关于案件审理工作的规定(一)

来源:中央纪委国家监委网站    发布时间:2022-07-13 08:49
 中央纪委国家监委案件审理室

  《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)对《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)中原则性、概括性的内容进行细化,解决了监察工作中的实践难题,实现了法规制度的与时俱进、系统完善。立法设计坚持守正创新,既有符合中国特色监察制度的理论创新,又有对实践中行之有效经验做法的借鉴总结,对推动新时代纪检监察工作高质量发展具有重要意义。

  为便于准确理解把握《条例》中有关案件审理工作的内容,重点阐释四个方面的问题。一是准确理解把握案件审理工作的基本原则,二是准确理解把握《条例》关于案件审理工作程序的新要求,三是准确理解把握《条例》关于监察处置工作的新要求,四是准确理解把握《条例》关于法法衔接工作的新要求。

  准确理解把握案件审理工作的基本原则

  案件审理工作是纪检监察工作一项重要的经常性工作,是审查调查处理违纪违法案件的必经程序。做好案件审理工作,对于正确处理违纪违法案件,维护法律权威,净化政治生态,保证党的路线、方针、政策、决议的贯彻执行,具有重要意义。《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)、《监察法》、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《监督执纪工作规则》)、《监察机关监督执法工作规定》(以下简称《监督执法工作规定》)、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》(以下简称《审理工作条例》)等一系列法规文件,对案件审理工作需要坚持的重要原则进行明确,这些体现了党的优良传统和作风的重要原则,既是纪检监察机关监督检查、审查调查工作的实践总结凝炼,也是各级案件审理部门充分发挥审核把关和监督制约职能作用、确保案件质量的基本遵循。这些重要原则在《条例》中得到吸收、重申和强调,其中,涉及案件审理工作应当遵循的基本原则包括以下五个方面。

  (一)全面审理原则。对此,已在《监督执纪工作规则》第55条和《监督执法工作规定》第52条中作出明确规定,并在《条例》第192条进行重申。所谓“全面”即要求在广度和深度上实现全面审核把关,做到“应审尽审”“应核尽核”。实践中,需要重点把握两个方面:

  一是形式上的全面。《条例》第190条、第191条对此作出明确规定,即:审核案卷材料是否齐全、手续是否完备。需要强调的是“全案证据”与“全案材料”不同,审核“材料是否齐全”并不是要求案件承办部门移送案件的全部材料,而是指其中涉及案件事实证据、定性处理、程序手续等有关情况的全部案卷材料,对涉及案件背景等情况的问题线索、案件材料,如未作为定案证据可不移送审理。根据《条例》规定,不符合移送条件的,经审批可以暂缓受理或者不予受理,并要求案件承办部门补充完善材料。实践中,在时间要求紧急等特殊情况下,案件审理部门也可先行审核已有案卷材料,但仅限于极特殊情况,而不应成为常态。此外,与以往做法不同,《条例》在移送的案件材料规定中新增了同步录音录像自查报告,在实践中应注意把握。

  二是实质上的全面。《条例》第192条对此作出具体规定,明确要求案件审理部门根据相关法律法规,对事实证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理。在调研和案件质量评查中发现,各地在落实此项要求上存在一定差距,比如,有的适用法律法规不全面、不精准,有的“重事实表述轻证据”,有的“重视处理人而不重视处理财物”等等。严格依照法律法规开展案件审理工作,既要审理事实和性质认定是否准确,也要审理支撑事实的每一份证据是否真实、合法、有证明力;既要审理实体性问题,也要审理程序性问题;既要审理被审查调查人、涉案人的处理等“人”的问题,也要审理对涉案财物是否提出处置意见、处置意见是否全面准确等“物”的问题,不能忽视任何可能影响案件质量的细节,要始终做到“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”。

  (二)实事求是原则。实事求是是我们党的思想路线,也是贯穿纪检监察机关执纪执法各个环节的基本原则。《党纪处分条例》《监察法》已对此进行明确规定,并在《条例》中得到重申。中央纪委国家监委的领导同志始终强调,实事求是是新时代纪检监察工作高质量发展的生命线,要坚持一切从实际出发,是就是是、非就是非,一是一、二是二,事实为上、证据为王,监督执纪应该适用哪种形态就适用哪种形态。在案件审理工作中,遵循实事求是原则,就是要坚持以事实为依据,靠证据来定案,具体问题具体分析。特别是在运用“四种形态”处理案件时,要坚持是什么问题就是什么问题,是什么性质就是什么性质,不能随意转化,无论按什么形态处理,都应该严格落实依规依纪依法的要求,实现“三个效果”有机统一。实事求是原则体现在案件审理过程中,就是要做到四个“不”——不强拉硬拽、不拔高凑数、不牵强附会、不迎合讨好。

  (三)独立审理原则。独立审理具有一定相对性。案件审理部门要始终坚持党的全面领导,必须把党的领导贯彻到案件审理工作全过程和各方面,严格按照权限履行请示报告程序。设置案件审理部门、建立案件审理制度的初衷,就是要在纪检监察机关内部加强自我监督。独立开展案件审理工作,对前端审查调查工作施以有效的监督制约,是保障和提高案件质量的必然要求。2019年印发的《关于加强和改进案件审理工作的意见》对1987年印发的《审理工作条例》等有关规定进行了补充细化,规定了“独立审理原则”。《条例》第192条对此予以再次强调。独立审理原则的精髓在于“独立”二字。独立,意味着在案件审理过程中不受其他部门和个人的干扰、影响。

  中央纪委国家监委的领导同志指出,案件审理部门既要加强与案件承办部门的沟通配合,完善机制,形成合力,共同解决案件审查调查中遇到的问题,又要坚守职能定位,强化监督制约,敢于说“不”,该提出的问题一定要提出,决不能简单地“走程序”“补手续”;案件审理部门要坚持原则、敢于斗争,不能当“橡皮图章”。实践中,需要注意把握的是,案件移送审理前,呈报领导同志审阅的审查调查报告及处理建议是为领导同志了解进度、掌握情况提供参考,而不是已经“拍板定案”,在案件审理过程中发现确有问题的,应当依规依纪依法提出意见建议。做到独立审理,就是要敢于善于说“不”,切实履行好审核把关和监督制约职责。

  (四)查审分离原则。案件审理工作是在审查调查结束后对违纪违法案件所进行的审核工作,既是审查调查工作的继续,也是对审查调查工作审核把关的重要环节。查审分离原则要求审查调查人员不得参与审理,主要是为了避免因先入为主等主客观因素影响对案件的审核,确保参加审理的人员客观公正地审核案件,确保案件审理的权威性。《监督执纪工作规则》《关于加强和改进案件审理工作的意见》均重点强调了“查审分离”原则。《条例》第192条规定,“坚持调查与审理相分离的原则,案件调查人员不得参与审理”,其意义在于强化自身严格约束,防止出现既当“运动员”又当“裁判员”问题。该原则的设计初衷充分体现了分工负责、相互制约的要求,有利于强化纪检监察权内控机制,确保案件质量。实践中,案件承办部门时常借调案件审理部门有关人员参与审查调查工作,但要坚决落实“查审分离”原则,明确要求这些人员在案件移送审理后不得参与该案的审理工作。

  (五)集体审议原则。该原则是在案件审理工作中落实民主集中制原则的具体体现,也是监督制约权力、防止权力滥用的有效保障。《条例》在第6条和第193条对此作出明确规定,在案件审理工作中应当坚持民主集中制原则,经集体审议形成审理意见。

  纪检监察工作的特点是团队协作、集体作战。将集体审议作为审理违纪违法案件的必经程序,有利于集思广益、发挥集体智慧,确保案件质量,也有利于加强监督,避免个人或少数人擅自决定案件处理,造成案件质量隐患。同时,《条例》的上述规定还与《中华人民共和国监察官法》第6条“监察官应当严格按照规定的权限和程序履行职责,坚持民主集中制,重大事项集体研究”的规定相呼应。

  实践中,案件审理工作中的集体审议主要包括审理组讨论和部门室务会讨论两种形式,其实质都是在民主讨论基础上通过集体研究形成审核处理意见。特别是在室务会讨论中,如在重大问题上不能取得一致意见,不能简单否定不同意见,要讨论充分、做好记录,必要时应及时按程序请示报告。

  全面审理、实事求是、独立审理、查审分离、集体审议这五个基本原则,是在案件审理实践中要遵守的基本要求和基本准则,也是确保案件质量的重要保障。作为案件审理部门的同志,要将这些原则要求落实到案件审理工作全过程和各方面,始终确保每一起案件都经得起实践、人民和历史的检验。